这个问题本身很好笑。政府嘛，就是那些管理我们的机构，还有那些领导和管理着我们的人。许多人会这样说。这话也说得并没有错，但有没有触及政府的本质？没有！记得去年我去美国做短期业务考察（其实也主要是旅游啦），到旧金山，走进市政府里头竟没有任何一道关卡。到了市长办公室的门口，你可以随意地走进去。那天市长不在，只有他漂亮的女秘书在，朋友说，要是市长在，你可以跟市长交谈，他必须回答你所有可以回答的问题。我还到了政府大楼里的法庭，那天恰巧没有案子，我走进去，那里的工作人员很谦恭地给我让座，自己站靠一边，我可以很气派地坐到法官席上，装出法官敲法锤的样子。回国后我对朋友们说，我终于见识了资本主义国家的政府是如何为他们的人民“守夜”了。对了，守夜一词不是我讲的，亚当斯密早就定义过，政府就是公民用税收雇请来的“守夜人”。
在我们国家，政府这个守夜人简直就是神气活现的显贵。政府里头的人，以及政府系统直接管理或经营的哪怕是开洒水车的人，都像是战功赫赫的将军。前年我去西藏，在贡嘎机场到拉萨的路上，因为据说有一位官员经过，竟让我们停车整整等了半个多小时。我去了解到底是什么级别的官员，人家说，什么官都这样。听听，那里当官多神气啊！今天一早上班，路上一辆叫嚷着“祝你平安”曲子的洒水车过来，它的喷头神气地对着两边的行人，像机关枪似的扫射，行人们像丧家之犬般地逃窜，自然我刚洗过的车子也是被这个神气的“战士”弄得一身的泥水。再往前行，环卫工人在修剪着马路中间隔离带里的灌木，自自然然的嫩枝在修剪工的剪刀下惨然落地，我不知道这里头到底有些什么讲究，那么好的植物，为什么非得被剪得整整齐齐地，像是从一个机器模子里生产出来的？当然这问题没有人能回答我。如果我非得问他们，他们多半会说，上级就是这样指派我们做的呀！他们说这样好那总是有道理的吧！所以，我其实从没有问过他们。
我这样感慨，是因为深切感受到，我们用纳税换取来的公共产品、公共服务其实远不是优质的东西。杭州作为东部经济发达的城市，应该讲公共财政管理水平是远高于其他中西部城市的，它对西湖的治理，对道路、公园设施的建设，已经令杭州乃至外地的民众享受到了远非过去能比的公共服务，但从以上的事例可见，我们的政府行使其职责事实上还远没有到位。
杭州尚且如此，全国其他地方如何也就可想而知！
题目是“政府是个什么东西”，上面的文字里还没有展开深讲。有兴趣的朋友可以接着往下看。
曾经写过关于公共财政下政府职能的论文，发表时，那家权威级的杂志说，因为版面有限，希望删去4000个字。由于杂志级别高，发表后能得到至少1万元的奖金，也就忍痛割了爱,还是乖乖地删去很多字后发表了。现在我把没有删除过的原文贴上来，希望能够讲清政府到底是个什么东西。文章很长，没有耐心的，可以重点看看第五部分。
中国历史文化背景下如何构建“公共财政”？
1998年底的全国财政工作会议正式提出了建立公共财政基本框架的思路和一些相关原则；党的十六届三中全会通过的《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要进一步健全公共财政体制，并将其作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务；党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次明确指出，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。保障各级政权建设需要。完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务能力。逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务供给能力。”中央三番五次提出建立和完善公共财政体系和制度，把这个问题真正提到议事日程上来，表明了公共财政构建已不单是一个理论探索的问题，而是与我国的财政改革和经济社会发展、和谐社会建设密切相关。
但是，在西方市场经济体制下已经发展了300多年公共财政，要在我们这样一个经历了2000多年封建经济制度，有着深厚的传统文化积淀和思想禁锢，后来又实行了近三十年的计划经济体制的国家得到切实运行，不可否认，这其中是要在思想观念、制度设计以及政策策略手段等许多方面有大的突破的。
第一部分
公共财政思想和财政政策随着中国社会和经济发展不断发生变化。在21世纪，中国在建设社会主义和谐社会的过程中，不可避免将面临提高经济增长质量、持续和谐发展的严峻挑战。1978年开始的经济改革使中国进入历史上最好的经济发展时期，中国的面貌发生了翻天覆地的变化。然而，中国经济发展也面临种种问题，如地区差别加大、贫富悬殊、失业、人口老化、社会保障不健全、公共产品和服务不足、生态环境恶化等等。所有这些问题都影响中国经济的持续发展，也都与公共财政有关。所以，公共财政将在中国社会稳定、经济持续高速发展中发挥极其重要的作用。
在西方，公共财政思想和政策也经历了一个长期发展的过程。最初的市场经济倡导者们认为市场万能，它可以解决经济社会运行中的一切问题，因而也并没有特别重视公共财政在解决公共需要方面的特殊功能。亚当.斯密在其于1776年出版的《国富论》中指出，市场是一只看不见的手，在这只手的指挥下，每个人追求个人利益的结果，可以达致促进社会利益目标的实现；瓦尔拉斯在19世纪70年代早期又提出了以效用分析为核心的市场一般均衡模型；马歇儿在1890年出版的《经济学原理》中又在保持效用理论的背景的同时，进一步发展了供给和需求理论，描述了所谓的局部均衡理论；帕累托则在1909年提出了著名的Pareto最优理论。这些思想和理论都揭示了在何种条件下，自由市场将会产生社会理想的结果，并成为20世纪西方主流经济学理论的基础。
然而，社会和经济的实践一再表明，生产和消费中的外部作用会造成市场的失灵，市场运作的结果，往往不是社会理想的结果。换句话说，市场决定的收入分配恰恰可能是不公平的。这就产生了政府对市场进行干预的需要。
其实，竭力倡导经济自由主义的斯密也“明确地赞同政府的三项一般职能：提供保护、正义和某些公共工程”[1]，以此来保证自由经济的正常发展。李嘉图在他的著作中以相当的篇幅讨论作为政府重要公共职能的税收问题，“虽然在‘公共财政’这个词的主要包括税收问题的较狭隘的和旧式的意义上，李嘉图不能说是公共财政的奠基人”，但他“从未停止强制其他人耕作这块非常重要的园地。”[2]事实上，也正是李嘉图的“杰出信徒”麦克库洛赫在1845年写了关于“公共财政”问题的第一部独立著作《论征税和筹资体系的原理和现实影响》，从而促成了公共财政学这门“经济学的专门领域中的第一个分支的诞生。”[3]庇古的福利经济学通过对国（边）际社会净产品和国（边）际私人净产品关系的分析，揭示私人对赢利的追求并非有助于于社会的情况，它为公共政策开启了范围广阔的机会，并且构成了发展这样一种政策的原则性强的早期尝试。而新福利经济学者在“外部性”的讨论中，揭示了不支付代价的“溢出收益”和没有得到补偿的强制伤害问题，从而广泛影响了包括环境质量、健康、教育、就业失业、价格稳定等社会政策的制定。
凯恩斯通过对1930年代经济大危机的分析考察，否定了“供给创造需求”的萨伊定律，以及市场机制能保证资本主义经济自动趋向均衡的理论。他认为，社会总需求并不总是与社会总供给相等的，总需求不足是资本主义经济经常存在的现象。就业量决定于“有效需求”的水平；有效需求的不足，将使经济处于非充分就业或低充分就业均衡的状态，导致大量失业。他的结论是：经济危机的产生不是自然现象，而是市场机制本身固有的某些缺陷造成的，因此政府应当担负起调节社会总需求的责任，运用财政政策和货币政策，刺激消费，增加投资，以保证整个社会足够的有效需求，实现充分就业。凯恩斯特别通过所谓的“乘数理论”论证了公共财政政策对于克服经济危机，解决失业问题的重要作用。
事实上也是如此。二战以后至1960年代中期，以凯恩斯主义为依据的各种经济政策，尤其是公共财政政策支配了主要资本主义国家的经济政策领域，借以达到充分就业、物价稳定、收入均等化、国际收支平衡、资源最优配置以及长期经济增长这六大经济目标，而且也取得了较好的政策效果。
由此可见，无论是理论揭示出来的结论也好，经济实践表明的结论也好，政府干预经济，采取各项公共政策，完全是随着市场机制本身的“失灵”而不得不为之的“修补”行为。
按照公共财政的基本设计理念，政府征税的目的就在于：提供基础设施（包括法律体系、货币体系、市场体系、交通运输体系等）和公共产品（国防、公路、公共场所等）；向低收入阶层转移支付；调节资源配置，指导消费行为。好的税制应该是公平、均等，并且简便、易征，对企业和个人行为不造成或少造成扭曲，最后甚至促进整个社会的经济增长。
第二部分
在西方经济学和财政学的概念中，国家财政天然就是公共财政。在中国则不然。中国历史上的财政定位，基本上就是在“朕即国家”的观念下皇帝和官府是百姓天然的领导和管理者，百姓纳税是天经地义的“尽义务”，所以，这样的财政主要是“吃饭财政”。若要多征税，哪怕是用来兴修水利，那也是暴敛；懂得轻敛薄赋、与民休养生息，哪怕在公共消费品的提供上一事无成，也是明君的德治和仁爱之举。所以在中国进行公共财政制度的改革和建设，往往会带有明显的历史负累。
中国的一切制度，包括财政税收制度，都与中国特有的文化有关。而其中对所谓“人性”的认识，无疑是中国文化最基础的部分。政府是干什么的，政府应该多搜刮、多开销，还是轻徭薄赋，维持最基本的运转即可，尽可能让老百姓休养生息甚至自生自灭，这也与古代思想家和统治者们对“人性”的认识有很大的关系。
对人性是善还是恶的判断，决定了对君主、政府和官员如何作为的出发点。
儒家倡导的是“性善论”。孟子认为，人生来具有的一种最基本的共性，就是“不忍人之心”，也就是对別人的“同情心”。如果人有不善的行为，那决不是本性所致，而是他抛弃或迷失了本性，君子的作为，除了要始终保持这种本性，还要让天下之人都回归本性。“性善论”作为儒家的正统观念，对中国文化产生了很大影响。但是，法家思想家则主张“性恶论”。荀子说，人之性恶，其善者伪。他认为人性是恶的，表现出来善的一面都是人为的、有功利目的。饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲休。所以从人之性，顺人之情，必出于争夺，合于犯分乱理，而归于暴”。社会在每一个阶段都有一定的道德标准和行为准则。为了让人们遵守这些准则，可以采取两种不同方法，一是教化，一是刑罚。儒家从“性善论”出发，把重心放在教化；法家从“性恶论”出发，把重心放在刑罚。
鉴于对人性的认识不同，儒、法两家的财政理念不同。
儒家认为人心是善的，这样强者会帮助弱者，富人会救济穷人。也就是说，私人之间可以进行收入再分配，政府在收入再分配中的作用就不大了。人心本来是善的，可以教化，应少用刑罚手段。因此，儒家主张“轻摇薄赋”，是具有民本思想的小政府主义者。孟子就认为，薄赋敛既能富民，又有利于发展生产。“易其田畴，薄其税敛，民可使富也。“有布缕之征，粟米之征，力役之征，君子用其一，缓其二。用其二而民有殍，用其三而父子离”。事实上，这是儒家心目中的理想而已，落实在现实政策上，在儒家思想统治的社会里，由于一味强调轻摇薄赋，致使国家财政总是出现困难。而且税收越低，就越只能满足皇室的消费需求，国家花在提供公共建设上的钱就越少，百姓越得不到纳税的好处；百姓越得不到纳税的好处，也就越不愿意纳税。结果，农民逃亡就成为贯穿封建社会始终的一大问题，税收也陷入了低水平征收的境地。综观中国历朝历代的财政支出，除了军事、官俸、皇室支出以外，有限的水利和河道治理、道路等工程支出，主要目的也是为了解决漕运、皇帝出巡等目的；类似于转移支付的赈济抚恤，虽然也屡有记载，但并没有形成定制。至于文化教育、医疗等设施和机构，基本上依靠民间自发组织，没有能够形成公共服务体系。可见，中国的财政长期以来被称为“吃饭财政”，税收只够满足国家政府官员吃饭，以及皇帝建造宫殿陵寝而已。即便是封建时代的军事，多数时候也靠军屯制度或者类似于唐朝的“府兵制”来解决，早时候甚至戍边的农民还要自备粮草去打仗。中国的皇帝如果要通过增加税收来搞一点公共性的工程，大臣们往往就要纳谏，批评政府“厚敛”甚至“暴敛”了。于是乎，政府不得不从山泽园林上打主意，通过经营经济增加收入，盐铁、烟酒茶的专卖也往往成为解决财政困难的法宝。而这种政策其实依然摆脱不了“与民争利”的责难。
非儒家的管仲也主张轻税，认为税收高会引起百姓反抗。他主张“二岁而税一，上年什取三，中年什取二，下年十取一，岁饥不税”。但是，管仲并没有因此而主张小政府，而是建议盐铁由国家专卖，国家通过控制市场获取垄断收入，增加财政收入，以满足国家财政需要。管仲倡导的盐铁专卖思想，对后世的财政有很大的影响，比如汉武帝时期，桑弘羊采取一系列通过政府经营经济取得收入的财政措施，就显然受到管仲的影响。
当然，法家从人性本恶出发，强调政府对社会的规制作用，主张重税，甚至劳民伤财也在所不惜。法家思想占主导地位的朝代税收就高。例如，秦朝就是高税收的。秦统一六国前就修筑了著名的都江堰和郑国渠两大水利工程。统一六国后，秦朝政府着力统一文字，统一货币、度量衡以及车辙，还履行了政府应该履行的其他重要职能。另外，秦朝政府修建了重大的国防工程——万里长城，又开凿了著名的灵渠（兴安运河），修建了以咸阳为中心的驰道、直道和新道，构筑起四通八达的道路网。秦始皇的做法，是一个有为的政府的作为，只要处理好了，受益的不但是统治者，百姓尤其是其子孙后代也受益。但可惜当政者没有把握好“取”与“予”的度，百姓负担的税负很重，但没有直接享受到政府提供的公共产品和服务的好处，秦王朝为此付出了沉重的代价，只存活了15年，二世而亡。
中国几千年的封建社会历史中，自汉武帝时期开始儒家思想和文化占了统治地位，儒家思想推崇的“家天下”的礼制和封建宗法制度，使人民成为君王这个封建大家长的子民或百姓，而非公民。百姓交纳税收是尽义务，而非像公民社会那样是花钱“买”公共性的服务。隋唐开始建立和完善起来的科举取士制度，又使儒家思想文化从制度上与官僚政治结合起来。这在一定程度上解释了为什么中国官僚体系如此发达而公民意识、公共意识则如此淡薄的原因。
第三部分
明末清初开始，中国思想文化界出现了一股反对传统的思潮。王夫子、顾炎武、黄宗羲等思想家对中国封建专制主义的制度、思想和文化，展开了毫不留情的批判。黄宗羲尖锐地指出，古代的“井田制”下的什一之税之所以是合理的原因，是土地为国家所有，而秦汉以来，土地已经逐步私有化，国家不再以土地养民而由民买田自养，人民就不应该仍以这样高的税率交纳税收。但是，自唐代中叶实行“两税法”以来，政府一再凭借自己的权力将代役金等其他税费并入两税，以致两税的名义虽不变而实质无所不包，形成“积累莫返之害”。他认为所以这些弊端的根源，就在于君主把整个天下看成是自己“莫大之产业”，并且把自己一人一姓的“大私”当作天下人的“大公”[1]。黄宗羲进而主张，“有治法而后有治人”[2]，要有法律和制度限制君主及官吏的权力。他甚至提出“天下为主，君为客”[3]的观点，认为君主也可变为官吏集团中的最高长官，或者加强宰相的权力，选择贤能者担任这一重要职务，并根据任职业绩任免更换；官吏也不应该是君主一人一姓的臣仆，而应该成为给黎民百姓办事的“群工”。
黄宗羲的这些言论实际上是触及到了政府存在的理由和应该有的作为了。具体到财政，则就是政府征税的依据是什么，以及税收政策的制定和变动是否需要某种法律和制度来制约这样的问题。但是，他的理想和方案是不可能在当时中国这样的封建专制体制下实现的。而这些问题，在西方公共财政理念中则是非常明确。也就是公共财政的公共性、公益性、公平性以及法制性问题。
我们知道，人的需求可以分为具有排他性和竞争性的私人需求，以及具有非排他性和非竞争性的公共需求两大类型，这是人类社会存在和发展的基础和前提。在市场经济条件下，总有一些市场机制作用失灵的公共需要领域，需要公共财政去调适，以提供非排他性的公共产品和服务，以免造成资源配置的扭曲和低效率。这就是公共财政存在的理由和范围。但是，在“朕即国家”的君主专制社会里，社会公共需求是从属于君主个人及其家族集团的需要，财政也从根本上满足于君主对个人需求的追求，不可能具有公共性。
与此相关，满足以公共需求为目的的财政活动，必须体现出不以追逐利润为目标、不直接从事市场活动、财政收入和支出安排只为满足社会公共利益这样的所谓公益性特点。但是，在“普天之下莫非王土”的中国封建社会里，君主和专制政府进行财政活动的出发点，一是满足自己的日常需求，而是为了巩固所谓江山社稷。隋炀帝开挖运河是为了巡幸出游方便，唐宋政府开办国子学、太学根本上也是为了培养选拔为其服务的官员，而非提高人民文化教育素质。事实上，我们综观历史，每当政府财用匮乏，而过度增税又师出无名（毕竟不是直接为人民谋利）且效果有限时，政府往往会凭借政治经济权力，采取“官山海”、盐铁专卖等政策。这些政策一般既得不到儒生的舆论支持，也自然不受百姓欢迎，但因其有利于充实国库，维持封建国家和政府的运转，还是一再被历代政府所采用，从而陷入“与民争利”的指责声中不能自拔。
再者，市场经济的本质之一就是公平竞争，这在财政上就体现为政府必须实行一视同仁的财政政策，为社会成员和市场活动主体提供均等公平的服务。历史上，公共财政取代封建家计财政的主要标志之一，就是政府的基本财政权限从王室或政府转移到议会手中，通过政治上的代议制形式，让代议机构审查财政收支活动，实现财政活动的公平性。公平性在财政上的体现，一是按能力征税，二是实行转移支付。中国历史上的财税政策，总的趋势是朝着按能力征税方向演变的，从“初税亩”开始，到“两税法”、“方田均税法”、“一条鞭法”，再到“摊丁入亩”，逐步将度人度户而税的人头税种并入田赋。但是，正像黄宗羲所分析的，不停地将代役金等人头税费并入两税，虽可能让百姓有一时的喘息机会，但因为对君主政府缺乏增税的制约，从长远看往往使百姓加重了赋税负担。至于转移支付，历代也有所谓的“赈济抚恤”，但一则在财政支出中比例微乎其微，二则因缺乏合理的实施准则和对官员行为的监督制约，往往赈恤不到位，甚至成为胥吏营私舞弊的途径。
此外，即使在西方封建中央集权制下，赋税征收的权力至少在程序上由代表人民的议会掌握。1297年，英国议会促使爱德华一世签署《大宪章确认令》，规定“如无全国公众之同意并为了王国之共同利益，除了古代应缴纳协助金外，将不再征收协助金、税金等”；法国的绯力六世也于1338年签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税”。现代意义上的公共财政在西方也已经实行了300多年。作为市场经济下的财政活动，现代国家已经懂得必须在法律法规的约束下进行规范运作；只有依靠法制手段，社会公众才能真正决定、约束和监督政府及其财政活动，确保财政符合公民的根本利益。在这样的机制下，政府就不可能有过分的自利行为，不能想收什么税就收什么税，想收多少就收多少。但是，在中国历代，人治重于法治，即使有所谓的法律，政府也往往凌驾于法律之上。也究其原因在于，中国没有建立起真正意义上的宪政体制。政府不但是行政的主体，要立法那也是政府的事。这样，从立法的程序、本意（规范民众行为而非监督约束政府行为）到法律的执行和运用，人民都只是处于从属关系的客体而非主体，从而法律天然地成为政府统治百姓的工具。这就从根本上说明了为什么历史上出现那么多的苛捐杂税，而真正的公共产品、公共服务却少得可怜的原因。
第四部分
从清末开始，中国就引进了现代税种。民国初期，已经有所得税、营业税、遗产税、印花税等税种，形成了新的税收体系。但总体而言，税制长期不统一，税目也繁杂无章。由于战争频繁，征税缺乏稳定的社会环境，国家财力一直很匮乏。现代意义上的公共财政体系也就更谈不上建立了。
新中国建立后，国家着手进行税制改革，国家财力也开始增强。政务院在1950年1月30日发布了《全国税政实施要则》，规定在全国范围内统一征收14种税。同年9月，政务院发布《新解放区农业税暂时条例》，向农村人口以家庭为单位征税。年收入少于150斤小麦和大米的家庭免税，年收入高于150斤小麦或大米的，按3-42%累进税率纳税。1953年，对税制又进行了调整，包括试行商品流通税，调整货物税，修改工商税等等。
1957年完成了生产资料的社会主义改造后，国家建立中央计划经济体制。在这种体制下，政府控制了一切生产和资源的分配，产品由国家统一定价。政府除了向农民征农业税外，还以低价购买农产品形式向农民征税。国务院颁布关于企业利润留成制度的规定，实行企业利润全额分成。利润首先在政府和各部间分配，再在部门和国企间分配。在1958年9月，国务院颁布《工商统一税条例》，政府合并了商品流通税、货物税、营业税和印花税为一种税，称为工商统一税。从1958年到1960年，中国经历了“大跃进”运动。生产下降，国营企业普遍亏损，国家财政出现赤字，通货膨胀严重。1958年，政府尝试实施利税合并，国有企业缴纳企业上缴收入。1961年1月开始实行调整、巩固、充实、提高的方针，生产开始恢复。但是，1966文化大革命开始，极“左”思潮把税收制度当成“管、卡、压”的制度进行批判。1973年，进一步简化税制，把企业的工商统一税及其附加，房地产税、车船使用牌照税、屠宰税和盐税并为一种工商税。大合并后，国有企业支付一种工商税，集体企业缴纳工商税和工商所得税。这样，税收的作用就进一步受到限制了。
到1978年以前，政府财政收入的主要来源是国营企业的利润，1978年国营企业的直接贡献占财政收入的比例达50.5%。在这样是情况下，税收对社会主义经济的调节作用已经消失的观念已经相当普遍。这个时期政府控制着大量资源，财政收入占国内生产总值的比重1978年达到31.1%。另外，由于农业是集体化，政府还可以随时征调农业劳动力。中国政府利用对资源的控制，在基础设施方面进行了大量的投资。因此基础设施（如电力、公路、铁路）建设比较迅速。从1952到1978年中国公路里程年增长7.5%，铁路里程年增长3%。而同期人均实际GDP年增长率为3.3%。石油和天然气管道从1970到1978年年增长率为24%。这个时期国家强调重工业的发展，国家财政对固定资产投资支出很大，而对于公共消费品的支出则相当小。
1978年中国开始经济改革。税制改革成了整个经济改革的一个重要部分。早期税制改革的目的，在于提高国有企业生产积极性，减少国有企业对政府的财政依赖，促进公平竞争。因此，首先允许国有企业保留利润，即放权让利。其次增加税种，实行利改税，从而税收成为财政收入的主要部分。此外还在1986年12月开始实行财政包干制。企业包干上缴所得税和利润调节税。为了增加政府收入，中国1989年进行了新的税制改革。首先国有企业必须缴纳企业所得税，然后还得缴纳一部分利润。其基本依据，是政府作为国有企业所有者理应从国有企业中收取利润。但是这些税制改革也没有扭转政府财政收入下降的趋势。财政收入占国民生产总值的比重从1978年的31.1%下降到1989年的15.8%，和1993年的12.6%。中央政府财政收入占总财政收入的比重1985年为40.5%,1993年下降到22%。为改变这种趋势，中央下决心于1994年实行分税制改革。税目从原来的37种减至23种；税收分为三类：上缴给中央政府的国家税、地方和中央的共享税和地方税；建立了国税局和地税局；建立了税收返还系统。从此中央政府财政收入占总财政收入的比重开始大大改观。亚洲金融风暴后，中国政府又采取了积极财政政策，发行了大量债务，财政总收入也增加很快，超过了GDP的增长。财政收入占GDP的比重也开始增加。
但是，以上这些财政税收改革虽然取得一定成效，也为国家积累了一定财力，却在根本上还存在基于“国家分配”的计划经济的财政思想，而非彻底贯彻了建立在市场经济基础上的公共财政理念。其特出的表现，一是国家并未完全退出以利润为目的的竞争性生产经营领域，到1994年分税制改革前，国家财政收入结构中国有企业上缴利润仍占一半左右；目前也仍然有近10%属于非税收收入。二是国家财政的支出安排，很大程度上仍然存在对直接用于一般竞争性领域和增长过快行业的公共投资过猛，对经济社会发展的薄弱环节投资不足，对科教文卫的投入缺乏稳定增长机制等。三是中央和地方，以及地方各级政府之间的事权和职责还没有足够明确，政府的职能还没有完全转变到社会管理、公共服务、市场监管和经济调节的四项基本职能上来。
目前中国公共财政又面临新的迫切要求。
首先，社会对公共产品的需求在增大。这些年，政府财政支出大量用于大型公共投资工程，用于包括城市道路，垃圾、污水处理，公共环境卫生设备，社区公园，学校，公共医疗等等公共产品和公共服务的并不充分。但是，随着人口居住越来越集中，对共同消费的基础设施要求越来越高。而缺乏利益的公共产品和服务私人一般不愿意去提供，很多时候的情形恰恰是，人人自扫门前雪，不管他人瓦上霜。这就必须要由政府去提供。现代公共经济学早已证明，私人也可以提供某些公共产品，但往往数量不足，达不到帕累托最优水平；私人之间也可以进行某些转移支付，典型的就是富人接济穷人，但这种转移支付量也远远不够，也达不到帕累托最优水平。
政府对公共义务教育也投入不足。我国教育投资占国民生产总值的比重不及3%，低于世界平均水平，而且在投入结构上也不平衡，偏重于高等教育，义务教育则有些名不副实。1986年4月颁布《中华人民共和国义务教育法》虽然已经过了20年，我国很大程度上还是依靠人民办教育：在农村，一靠农村教育附加，按农民前一年纯收入1%-1.5%的比例收取；二靠农村教育集资建校舍。在城市，则是鼓励企业办学校，这几乎占了城市教育规模的40%。所以可以说是，农民和企业成为中国义务教育的承担者。（资料见《新华文摘》2007年第1期，117页）。但无论如何，作为公认的具有良好的外部效益的教育，无疑是需要政府加大投入力度的。这个要求在目前越来越成为政府必须解决的大事。
其次，各区域、各社会阶层收入分配的差距增大，需要政府有更多的转移支付。中国的收入差别主要表现在沿海和内陆省份之间，城乡之间，城市高收入和低收入者之间。目前城镇人均收入大致是农村人均收入的三倍多一点而且这种趋势还在继续，城镇人均收入每年以8%-9%的速度增长，而农村则只以4%-5%的速度增长。中国的吉尼系数已达0.45，超过了美国。劳动和社会保障部曾经警告，贫富悬殊已达到危险水平，如果政府不能有效遏制两极分化，在2010年之后，贫富悬殊有可能激发社会动荡。这就对政府在转移支付能力方面提出了切实的要求。
此外，中国新一轮的税制改革，使政府又面临税收减少的压力。随着减税浪潮席卷全球，许多国家都降低了资本所得税，比如爱尔兰将公司所得税从43%降到12.5%，成为欧洲经济增长最快的国家。中国统一对国内和国外企业的所得税率，降低内资企业所得税也已基本成为共识，是大势所趋。但中国内资企业所得税的减少，也意味着将造成短期内国家税收的减少。增值税改革已提上议事日程。中国增值税是政府的主要财政来源，占到总税收的近50%，是世界上增值税占税收总额最高的国家。中国没有从增值税税基中扣除投资，也不扣除折旧，因而实际上是单一的国民生产总值税。根据预测，如果从消费型的增值税向收入型的增值税转化，将会使中国政府减少百分之十几的财政收入。另外，农业各税收入占税收总收入的比例2003年是4.35%，但免征农业税，减轻了农民负担后，这部分的收入也将没有了。还有，又将个人所得税起征点从800元提高到1500元，减轻城市低收入者负担，但据测算，调整后每年个人所得税总体要减少200亿左右。
一方面，财政需要投入的领域和力度增加，另一方面，财政收入又面临增长空间缩小的前景，再加上依靠国债发行的潜力也越来越有限，中国公共财政体制的建立和完善确实任重道远。
第五部分
我们知道，公共财政在提供公共产品和服务，调节资源配制，促进社会稳定和经济持续增长等方发挥着及为重要的作用。中央又提出完善公共财政制度，增强公共产品和公共服务供给能力，逐步实现基本公共服务均等化等要求。可以说，目标清楚，方向明确。但我们必须充分考认识中国特有的历史文化及其对现代政治、经济和文化的影响，充分认识过去三十多年新中国的财政是在计划经济的基础上建立起来并发挥国家分配职能的，我国实行市场经济的历史不长，制度也远未完善，同时还要充分认识到当前公共财政中面临的诸多问题。
目前，我们必须在以下几方面有所突破。
首先，要在思想意识上摈弃传统的君权神授，纳税是天经地义，君主以礼治天下，人民纳税后自给自足，官民相安无事这样的供养性财政的思维。礼的核心内涵，就是社会各种等级秩序的确定，但是它缺少现代意义上的法治的理念，缺少对公众和团体公共利益和需求的关怀，也缺乏正式制度上的构想。按照儒家那一套思想，政府轻徭薄赋，减轻人民负担，这是具有民本思想的小政府主义的体现，当然是值得肯定的，但还得看这赋税是用在什么地方。如果他们理想中的小政府只顾着养君主、王室和一批五谷不分整天子乎者也的官员，而并不关注人民的公共利益和需求，也不对贫困的社会成员进行赈济抚恤，那么即使征收很少的税收，也不是个好政府。老百姓因得不到税收的好处，因而也依然对所谓的皇粮国税心存怨怼。当然，在封建的农业社会，小农经济下的社会公共需要也相对单一，财政面对的公共事务相对简单一些。而在新的市场经济历史条件下，经济和社会运行将复杂得多，私人需求的排他性和竞争性会使社会经济资源的配置时不时发生扭曲，市场失灵现象将经常性出现，这就要求现代政府在市场能够正常发挥作用的领域不“越位”，而在市场失灵的领域则决不“缺位”，发挥调节经济资源、提供公共产品和服务、保证社会稳定和经济长期发展的功能。在这样的定位下，政府也必须有足够的财力来支撑。
其次，要坚决摈弃国家财政大包大揽，直接参与甚至主导非公共领域生产经营，而忽视对公共领域的投资和提供公共产品和服务这样的理念与做法。我国计划经济下曾经起过主导作用的“政府万能”、“全能国家”观念和财政分配中的国家至上观念，也还不会一下子消失。这种观念特别强调政府的权威地位、税收的强制性和无偿性，以及财政的生产性，而相对忽视对政府经济权力的制度约束、纳税人和公民的权利，以及国家和政府对公共产品和公共服务的提供。这种观念往往把政府摆在发展经济的中心位置，认为只要赋予政府足够的财力，公民无条件服从政府安排，政府就无所不能，就能带领人民创造起一个美好的社会。在这样的思维下，政府往往就像一个超大型的企业，其职能与定位中，指挥与参与经济活动，包括私人产品的生产提供不可避免成为重要的甚至是核心的内容，而一些非竞争性的基础设施等公共产品的提供反而成为次要的事情。但是，事实已经证明，全能国家、万能政府只是神话，政府只有转变职能，把自己转到与身俱来的为公民和社会提供公共服务这一基本功能上来，才能让公民明明白白、心甘情愿地用上缴税收的方式向政府“购买”公共性的服务。
还有，要摈弃人治大于法治，政府单靠行政权力、权威来维持财政运作这样的思维和做法。在我国民间，也自古存在一种“政府崇拜”的文化，人们将政府称为“衙门”，将政府官员称为“父母官”，更将难得为民做好事的官员称为“青天”。在计划经济的年代，由于计划其实就是利用国家权利配置资源，所以对社会经济具有决定性影响，而计划的权利直接掌握在政府的手中，所以，“官本位”思想依然根深蒂固。这种政府崇拜和官本位的思维和文化与现代国家的民主法治精神是背道而驰的，它必然将政府权力凌驾于法律法制之上，以政府的偏好而不是公民的公共需要来进行财政资源的配置。结果往往造成大量财政资源被很不经济地动用，甚至浪费。今天，我们进行公共财政构建，就不仅要求政府为满足社会公共需要提供公共产品和服务，而且还要求政府构建规范的公共选择机制，这实际上就是要形成一整套法制化、民主化的理财制度。这种制度要求预算管理民主化，预算资金的运行透明化，财政信息让公民完整可见。非政府性的专家群体和公民通过听证会和舆论监督等途径，参与政府预决算决策过程，并通过法治建设逐步把这种参与的程序和规则固定和完善起来。只有这样，才能真正地将“衙门”还原成“政府”，将衙门的“臣仆”或“老爷”还原成“公仆”或黄宗羲口中的“群工”，将封建社会的所谓“百姓“还原成现代社会意义上的“公民”。
此外，公平、正义决不是为政者空洞的口号，而是现代政府组织财政活动时必须奉行的准则，要从构建和谐社会的高度来认识公平、正义的意义，切实向所有公众提供均等的公共产品和服务。按照现代国家的理念，政府与公民之间的关系决不是统治与被统治的关系，而是一种特殊的“交易”：公民通过交纳税收向政府“购买”公共产品和公共服务；税收既是政府提供公共产品和服务获得的报酬，也是公民购买公共产品和服务的价格。可见，政府与公民二者之间应该是平等的，税负的高低也应该取决于政府提供的产品和服务的数量和质量。否则就违背了公平、公正、中立和效率的税收原则。值得注意的是，这种所谓的交易，是就国家和政府整体而言的，并不指代某个人、某一阶层或某个地区的局部，换句话说，凡是用纳税人的钱建设或生产出来的设施、机构或产品，必须让所有公民共享，哪怕你是城里人还是农村人，是东部发达地区居民换是西部落后地区居民，是缴了10万元还是1元，甚至是按税法规定可以免税或者已经获得赈济抚恤者，都应该享受一样的待遇。这方面目前存在的问题是比较严重和复杂的，特别是公共医疗服务和义务教育，在广大的农村地区要与城市“共享”还似乎仅是一个理想。如何让理想变为现实，这无疑成为鉴定国家财政部门和各级政府的工作是否合格的一大考题。
最后，要厘清所谓公共财政是“阳光照耀”，是“温暖工程”这样的说辞背后的语境意义。阳光温暖确是美好的，如果说国家在制定公共财政政策的时候，决策者有一种向社会弱势群体倾斜，让社会的每一个成员都能像享受阳光一样得到均等的公共产品和服务这样的思维，那无疑是符合公共财政本意的。但是，这种说辞背后也极有可能隐藏着公共财政是国家、政府施舍给社会成员的，是无偿的体现政府温暖和关怀的行为这样一种逻辑。如果是这样的话，那其实不过是“政府崇拜”文化的一种现代版本。在这种文化下，公共服务的数量和质量是建立在不确定的政治或道义责任基础上，一整套制度化的、有运行规则的机制将无从建立。从而，公共产品和公共服务的提供不稳定，产品和服务质量差也将是不可避免。事实上，目前这种不能令人满意的状况比比皆是。基层政府给特困户“送温暖”往往被授意在媒体频频亮相，成为民心工程、“政绩”工程；城市道路上的洒水车的喷水头对着道路两边的行人呼啸而过，引得行人四处狼狈逃窜，人们也许心里觉得倒霉，但不会认为这是政府提供了劣质的公共服务，自己有权提出异议。
事实上，有点经济学或财政学常识的人都知道，政府及其公务人员是纳税人“雇”来为自己办事的，只要你是合法纳税，不管多少，政府都得为千千万万个你提供高质量的服务，事情做好是应该，做不好则是浪费公帑，是失职。笔者认为，中国社会普遍存在纳税意识差，存在大面积偷逃税收行为，不仅仅是公民素质的问题，更现实的原因还在于政府提供的公共产品和公共服务不够到位。一方面是财政支出结构上考虑省以下尤其是农村的公共产品和服务太少，另一方面是产品和服务的质量令人不满意，纳税人尤其是基层的民众看不到纳税给自己带来实实在在的好处。所以，政府应该彻底放下施舍者的架子，确立起为纳税人提供均等服务的角色定位。既然实质意义上是一种“付费”服务，那就要按等价交换的规则，为自己所服务的对象提供合乎真实需求的优质的产品和服务。
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1.[美]亨利.斯皮格尔:《经济思想的成长》(晏智杰等译),中国社会科学出版社1999年版,222页。
2.……………… 289页。
3.……………… 289、299页。
4.6.《明夷待访录•原君》。
5.《明夷待访录•原法》。
主要参考文献：
1.[美]约翰.L.米克塞尔：《公共财政管理：分析与应用》（第六版，译著），
中国人民大学出版社2005年12月版。
2.[美]B.盖伊.彼得斯：《公共政策工具—对公共管理工具的评价》（译著），中国人民大学出版社2007年1月版。
3.[美]亨利.斯皮格尔：《经济思想的成长》（上、下，译著），中国社会科学出版社1999年版。
4.胡寄窗、谈敏：《中国财政思想史》，中国财政经济出版社1989年版。