土地，是我国政府进行宏观调控的重要手段。为进一步加强土地管理和调控，遏制各种土地违法违规行为，近日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称《通知》）出台，而《土地出让金收支管理办法》也在紧锣密鼓的制定中，国家将进一步强化土地收益的收支管理，从根本上遏制地方政府盲目扩大征地规模的冲动，可以预见的是，地方政府“卖地生财”的模式行将走向末路。
　　土地使用权出让金是土地批租时一次性收取的费用，即为土地有效年限的使用价格，所以也可称之为“地价”，包括土地开发投资费用和使用期内的全额土地使用费。中国城市这些年的蓬勃发展，土地出让金可以说功不可没。这一收益在短期内刺激了城市的飞速发展，但也透支了城市的未来。
　　上个世纪80年代，我国借鉴了香港地区的土地批租制度，客观上解决了土地不能流转的问题及城市改造建设资金匮乏的问题。而后在90年代，国家改革了供地政策，对一些营利性的用地项目实行国有土地有偿使用，政府通过出让土地收取土地出让金。虽然供地政策改了，但征地制度却没有改变，用计划经济的办法低价征地，又高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制。随着经济的发展，这一制度的弊端越来越明显：一是地方政府不顾实际，超国民收入搞基础建设；二是地方政府通过多收地租赚取费用，不仅抬高了企业的二次成本，还严重影响了企业的生存和发展。三是土地批租价格的上升在一定程度上抬高了房价，使许多中低收入阶层因购房而影响了正常的生活消费。数据显示，2003年国内住宅销售额占城镇居民可支配收入的比重已达到16.7％，超过美国1999年的水平，但全社会消费增长却偏冷。四是土地出让金和相关税费的土地收入己成为不少地方政府的“金库”。由于无法核实土地开发的成本，很多地方隐瞒、截留了土地出让收入，土地出让金已经成为地方政府的“第二财政”，地方政府土地收益越来越多，成为当之无愧的“土财主”。全国人大2004年《土地管理法》执法检查组报告显示： “1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近3年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约占四分之一。这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。”五是土地批租制下，土地的分配格局是中央和省一级政府审批土地，而土地出让权则在地方。中央与地方关于土地出让金的博弈使广大被征地农民的权益难以落到实处。
　　土地出让金将如何改革，讨论由来已久。主要围绕两方面展开：一是拿出多少土地出让金投入经济适用房、廉租房建设；二是如何保证农民的土地被征用后的收益。
　　经济适用房、廉租房是政策性保障住房，需要政府有专项资金投入，但是在各地没有建立专项资金制度，因此很多地方的保障性资金来源不同，投入也就不同。据报道，某直辖市虽然每年有近千亿的土地出让金，但保障性住房的资金投入是从公积金利息中来的，资金数量和质量都得不到保障。大城市尚且如此，中小城市就更可想而知了。针对这种情况，国家在今年年初做出了拿出一定比例土地出让金用于经济适用房、廉租房建设的决定。8月30日，财政部、建设部、国土资源部又出台了《关于切实落实城镇廉租房保障资金的通知》，明确重申“廉租房资金来源为土地出让收益的5%”，拉开了土地出让金分配体制改革的序幕。
　　被出让的土地主要源于耕地征用，而如何保障农民的土地被征用后的收益，如何把这部分收益用之于农，让农民真正分享到社会经济发展成果，这是“新农村建设”的一个重要命题。为此，《通知》中己明令禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有的农用地进行非农业建设，并强化了土地收益的收支管理问题，“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理”，而新的农民土地补偿标准也即将出台，政府将实现征地“同地同价”（即同样位置的土地，无论征作公益用途或是商业用途，补偿价格不会改变）。新政要求，切实保障被征地农民的长远生计，做好被征地农民就业培训和社会保障工作，并且重申了征地补偿安置以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。
　　酝酿已久的土地出让金改革方案将以《土地出让金收支管理办法》的形式出台，国土资源部专家表示，此次土地出让金改革将集中在“收支分开”和“专款专用” 上，原则上保证土地出让金不再是地方政府操作的“小金库”，同时将一定比例的土地出让金专门用于保障类住房的开发建设。文件的内容涉及建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金设想等方面，在财政预算“体外循环”了多年的土地出让金重归规范管理。但是，我们必须清醒地认识到，对土地出让金的监管也不能寄希望毕其功于一役。业内人士担心，由于有关部委对于地方政府土地出让金的数量没有准确、具体、全面的掌握，监管中难免存在盲区和空白，因此对地方政府土地出让金的监控成效要打个问号。
　　尽管如此，笔者认为，随着房地产宏观调控实施细则的相继出台，将对房地产市场的非理性繁荣起到一定的治本功效，并且，从更宽广的视角来看，沿着这一适度集权方向推进的政府治理层面上的改革，是弥补我国分权体制下许多体制不足的必要配套举措。土地出让金改革开创了一个平衡区域发展和兼顾弱势人群利益的良好动向。
　　
　　作者系香港天成国际投资集团（中国）控股有限公司总裁李鑫东
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