贪一块钱也不行！
——解读香港廉政公署

【廉政公署诞生及历史】
　　廉政公署于一九七四年成立，一直以来透过执法、预防及教育三管齐下的方法打击贪污，并获得香港政府及广大市民的支持，致令香港成为全球最廉洁的地方之一。然而，在廉署成立之前，香港的贪污情况究竟有多严重？究竟是什么原因令政府要成立一个像廉署这样的独立机构去对付贪污呢？现在就让我们重温廉署成立的原因和历史。

　　六、七十年代，香港经历了急剧的转变。当时人口急剧增多，令社会发展步伐迅速，而因制造业蓬勃，经济发展同样一日千里。
　　面对这些转变，政府一方面专注维持社会秩序，一方面为市民提供住屋及其他基本公共服务。然而，因为人口不断地膨胀，社会的资源并不能应付实际需要，这种环境助长了贪污的歪风。市民为了维持生计以及尽早获取应得的服务，都被迫使用「走后门」的方法。当时「茶钱」、「黑钱」、「派鬼」等各种代替贿赂的名堂层出不穷，市民不仅耳熟能详，甚至接受为日常生活的一部份。
　　那时候，贪污问题在公共服务机构中十分严重，如救护人员在接送病人往医院前，向病人索取「茶钱」，消防员开水喉救火要收「开喉费」，病人要「打赏」医院的亚婶，才可取得开水或便盆。就是连轮候公屋，申请入学或各种公共服务，也要贿赂有关官员。而贪污风气在警队中更为严重。受贿的警务人员更包庇黄、赌、毒等各种非法罪行，社会治安、秩序受到严重的威胁。市民虽饱受贪污的祸害，却敢怒而不敢言。
　　贪污无疑已成为香港一个严重的社会问题，但是，政府对此似乎束手无策。普罗大众对贪风猖獗已达忍无可忍地步，愈来愈多市民就政府漠视此问题的态度公开表达他们的激愤。七十年代初期，社会上汇聚了一股强大的舆论压力。公众人士不断向政府施压，要求采取果断行动，打击贪污。最后，一名外籍总警司的贪污案，令民怨升达沸点，政府不得不立即采取行动。
　　1973年，总警司葛柏被发现拥有逾四百三十多万港元财富，怀疑是从贪污得来。律政司要求葛柏在一星期内解释其财富来源，然而，在此期间葛柏竟轻易逃离香港到英国。葛柏潜逃令积聚已久的民怨立即爆发。学生们在维园举行集会，抗议和批评政府未能恰当处理贪污问题，集会获数千名群众响应。他们又手持写着「反贪污、捉葛柏」的横额到街上示威，要求政府缉拿潜逃的葛柏归案。
　　香港政府终于明白到必须有所行动。在葛柏于一九七三年六月八日潜逃后，高级副按察司百里渠爵士被任命组织一个调查委员会，调查葛柏潜逃事件。百里渠爵士之后发表了两次调查报告，在第二份调查报告书内，他清楚指出：「有识之士一般认为除非反贪污部能脱离警方独立，否则大众永不会相信政府确实有心扑灭贪污。
　　港督麦理浩爵士（后来被册封为勋爵）迅速接纳了百里渠报告书的建议。在一九七三年十月的立法局会议上，他主张成立一个独立的反贪污组织。
　　麦理浩爵士说：「我认为有需要成立一个崭新的机构，由德高望重的人员领导，以全力打击贪污，并且挽回公众的信心。公众对一个与任何政府部门，包括警务处，毫无连系而完全独立的组织明显较具信心。」
　　当时，许多社会人士都看到，政府已开始切实正视贪污问题，为香港展开了一个廉政年代。
　　廉政公署在一九七四年二月正式成立，以执法、预防及教育三管齐下的方式打击贪污。廉署成立后第一个重要的任务，就是要把葛柏逮捕返港。一九七五年初，廉署成功将葛柏由英国引渡回港受审。结果，葛柏被控串谋贪污及受贿罪名成立，判处入狱四年。葛柏案件充份反映廉署打击贪污的决心，在社会掀起了一场静默的革命。
　　廉政公署致力维护香港公平正义，安定繁荣，务必与全体市民齐心协力，坚定不移，以执法、教育、预防三管齐下，肃贪倡廉。
　　廉政公署政策目标及成效目标如下：
　　1、以有效方式调查和检控贪污；2、积极推行防贪措施以杜绝贪污机会；3、教育市民认识贪污的祸害及争取他们对肃贪倡廉工作的支持。
　　为要在反贪污工作中取得成果，廉政公署自成立之初便制定了一套独特的策略，即以三管齐下的方式，打击贪污。三管包括：
　　1、调查；2、预防；3、教育。
　　三管齐下的策略对培养公众对抗贪污的意识至为重要。检控虽可收阻吓作用，预防及教育工作亦不可或缺。惟有令市民彻底改变对贪污的态度，才可令反贪工作收到持久的成效。这策略证实行之有效，时至今日，已成为廉政公署的金科玉律。
　　法定权利贪污是一种难于揭发的罪行，要进行调查并在法院内把犯案者定罪是非常困难的事。因此，廉署获以下三条法例赋予特别权力，以打击贪污。它们分别是《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》及《选举(舞弊及非法行为)条例》。

【人物访谈：贪一块钱也不行】
　　（人物简介：郭文纬，香港廉政公署前副廉政专员兼执行处处长，在香港司法界工作长达30年之久。1966年，郭文纬进入香港海关工作，1975年，加入香港廉政公署，1993年升为执行处处长，1996年3月，被当时的香港总督任命为廉政公署副廉政专员，成为香港首位出任廉政公署高职的本地官员。）
　　“我非常幸运，出生在一个极度贪污腐败的社会。”在清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心举办的政府治理学术沙龙上，香港廉政公署前副廉政专员兼执行处处长郭文纬，以这样一段带着些许黑色幽默的开场白，向国内同行们介绍了香港廉政公署成功的反腐模式。
　　飞速发展带起腐败“泥沙”
　　郭文纬这位近30年来一直工作在香港廉政公署，令贪污腐败者头疼的反贪先锋这样描述自己的反贪生涯：“上世纪70年代，香港的贪污腐败现象十分严重，我有幸很早就加入了廉政公署，并成为廉政先锋，从一名普通的调查员一直做到了廉政专员，使我有幸亲历了香港从一个腐败严重的城市发展到今天这样一个比较清廉的社会。”
　　从上世纪六七十年代开始，香港人口不断膨胀、社会飞速发展，社会资源不足以应付发展的需要，贪污风气日渐浓厚，“茶钱”、“黑钱”等各种贪污受贿名堂层出不穷，腐败已成为香港最严重的社会问题。
　　千人紧盯腐败者无处遁形
　　1974年，香港廉政公署应运而生。经过几十年的不懈努力，香港的反贪污受贿工作取得了巨大成果，廉政公署成功的秘诀就是推行三管齐下反贪法。
　　廉政公署自成立以来，一直推行三管齐下的方式，这三管包括执法、预防和教育，三个环节相辅相成，缺一不可。
　　香港廉政公署分为执行处、防止贪污处和社会关系处，共有1300多名工作人员，其中的1000人在执行处工作。执行处负责接受市民举报，研究、调查贪污腐败者的罪行；防止贪污处共有100多人，负责研究如何减少各政府部门及公共机构出现贪污腐败；社会关系处也有约100名工作人员，他们负责教导香港市民认识贪污腐败的危害，并鼓励市民积极支持反贪工作。
　　高手云集保障反贪通关顺利
　　在透明国际近日公布的2004年全球政府清廉指数排行榜中，中国香港名列第14位，而在近年的排名中，中国香港一直在亚洲名列前茅。
　　郭文纬说，香港的反贪污受贿之所以能取得成功，关键是拥有一支非常专业的队伍。要想成为廉政公署的一名普通职员，光实习期就需要两年半时间，其中必须经过反复地培训、实践，通过考试之后才能成为正式职员。
　　另外，除了这支训练有素的专业调查队伍外，廉政公署还拥有电脑专家、会计师、律师、管理顾问、公共教育专业人士等各领域专家，以破解贪污腐败者设置的各种障碍。
　　贪一块钱也要接受调查
　　廉政公署成立初期，举报人中，匿名举报占了60％-70%，但后来，举报人中，具名举报的人员占了75%，并且都愿意配合调查。
　　郭文纬说，对于这些举报人员，廉政公署会严格保守秘密，不必担心泄露任何信息。除此之外，廉正公署建立了24小时的投诉机制，鼓励公众举报。
　　“关于举报范围，我们称为零度容忍，无论是大贪还是小贪，100元、10元，甚至1元都要处理，只是调查力度不一样。在接到举报电话后，我们有一支快速反应队，随时待命出击。”郭文纬表示。
　　廉署经验：官员亲朋财政私人利益全公开，申报利益冲突防家族腐败
　　郭文纬说，一般官员贪污就会对社会产生很大影响，而高官腐败对政府、社会的危害就更大了。对于这些腐败高官而言，教育对他们所起的作用很小，送他们去学习，结果很可能是让他们一边嘴里说着改正，一边手里忙着收钱。
　　“如果贪污受贿的结果像一个天平，一边放着1000万元，一边则是坐牢甚至杀头，他们自然不会贪。但这些高官都是有知识的聪明人，如果能把证据消灭干净，并且有很硬的后台，被抓的几率很小，那么这些人就会贪污。廉政公署的任务就是要让这些贪污腐败官员全部离开政府部门。”郭文纬表示。
　　郭文纬认为，目前，大陆因贪污受贿等问题获罪的官员中，其家人大多也共同犯罪，防止高官贪污受贿，廉政公署的办法一直就是申报利益冲突。所谓的利益冲突就是指官员因私人利益而未能适当地履行其公职。私人利益包括员工本身、家人或亲属、朋友，以及与其有密切交往，或是其欠下恩惠而必须作出回报的人的财政或私人利益。
　　廉政卡通片放给娃娃看，从小学到大香港大学生要听廉政课。
　　早些时候，“反贪要从娃娃抓起”的观点在国内引起热烈讨论。郭文纬认为，廉政教育要从娃娃抓起。
　　在香港，政府对公民的反贪教育非常重视，廉政公署会利用电视台、电台、海报等传媒进行宣传，还会拍摄一些有关的电视剧，以此鼓励公众举报贪官。
　　另外，廉政公署还特别制作了一些卡通片放给儿童看，让孩子们逐渐了解反贪的意义。到了大学时期，每个大学生都要参加廉政公署的讲座，以免走上工作岗位后犯错误。
　　拥有特权才能说不
　　“有时候，会有官员找我们说情，但根本不用理他们，因为他们管不着我们。”郭文纬说。
　　在香港，廉政公署的廉政专员只对最高行政长官负责，廉政公署还拥有拒捕权、扣留权、查询资料权等特别权利。
　　虽然廉政公署拥有广泛的调查权，但也有完善的监察与制衡机制，防止权力泛滥。廉政公署直接向行政长官负责，必须定期在行政会议上汇报工作。同时，香港立法会也有权要求廉政专员解释相关政策及经费使用等问题。
　　集中反贪力量，只对中央负责
　　郭文纬说：“在与广东省检察院等部门合作办案中，我觉得内地的反贪工作越来越专业化，比从前有了很大进步。”
　　但另一方面，郭文纬认为，内地目前却没有一个统一的反贪机构，检察院、公安局、监察部、中纪委都参与贪污腐败案件的调查，但这样容易分散力量。“反贪一定要在制度上有所改进，应该由一个固定的法律部门去做，可以考虑把这四个反贪部门的力量集中起来，不由各地方管理，集中后的反贪权力或归人大，或归国务院协调，只对中央负责，这样的效果可以更好。”
　　经典案例
　　律政署“天王”归案
　　1989年12月27日，律政署“四大天王”之一署理副刑事检控专员贪污受贿被廉署揭出
　　1989年12月29日,廉署深夜发出通缉令,缉捕潜逃的该专员
　　1990年3月29日,该专员在菲律宾被入境部门拘捕
　　1990年3月30日,该专员被潜送回港,随即被廉署拘捕
　　1990年7月6日,该律政官员被判入狱八年
　　联交所“硕鼠”落网
　　1986年4月,香港联合交易所正式运作
　　1987年2月,廉署怀疑联交所高层涉嫌贪污
　　1987年6月，廉署说服联交所上市部经理转为污点证人
　　1988年1月,廉署逮捕前联交所主席
　　1990年10月，前主席被判两项罪名成立，入狱四年
　　（摘自新华网）

【专家：我们能向廉署学什么？】
　　在廉政建设方面，香港堪称是亚洲乃至世界各国的楷模。首先，它目前是公认的世界最廉洁的地区之一。在著名的国际反腐败组织-透明国际(Transparency International)每年公布的国际清廉指数(CPI)排名中，香港一直名列前茅——2003年度的CPI排名中，香港在被统计的133个国家和地区中名列第14位，在亚洲仅次于新加坡。
　　国际理论界一直有一种说法，认为由于东方人重视人际关系和人情往来，所以东方文化天生容易滋生腐败。而香港和新加坡在廉政建设方面的优异表现，使这种文化决定论观点不攻自破，堪称是全亚洲人的骄傲。
　　上世纪70年代中期，是香港廉政建设的分水岭。在此之前，香港的公共部门腐败猖獗，民怨沸腾。然而，70年代中期以后，香港的情况在短短几年内就有了很大的改观——香港所经历的这种由乱到治的转变，对于目前尚处于腐败高发期，并且正在竭力走出腐败泥沼的国家和地区来说，不啻为经典的教材。
　　香港廉署：直接向最高行政长官负责
　　香港之所以能够成功地实现由乱到治的历史性转变，根本原因在于适时建立了廉政公署。
　　在1974年2月廉署正式成立之前，香港也有过反腐败机构，但这个机构却隶属于当时本身即十分腐败的警察系统，自然难有作为。在经历了震惊全港的总警司葛柏贪污潜逃事件后，香港当局决心大刀阔斧地改革原有的反腐败体系。其在领导体制方面所进行的最重大的调整，就是使新成立的廉政公署直接向香港的最高行政首长负责，以维护廉署的权威性和工作中的独立性。
　　廉政公署当时的全称是“总督特派廉政专员公署”，正如《廉政公署条例》第五条所言：除行政长官外，廉政专员不受任何其他人指示和管辖。
　　廉政公署后来之所以能够屡屡扳倒高官，最后使腐败分子闻风丧胆，视被廉署邀去“喝咖啡”为畏途，靠的主要就是其“一人之下，万人之上”的不容置疑的权威。
　　如果说廉政公署的缔造者毅然赋予这个新机构以高度的权威和独立性，充分显示了其打击腐败的决心和勇气，那么他同时为廉署制定的执法、教育和预防“三管齐下”的反腐败战略，则足以显示其政治智慧。
　　所谓“三管齐下”，是指廉署一方面以有效方式调查和检控贪污(即内地所说的腐败)，另一方面积极推行防贪措施，以杜绝贪污机会，同时还教育市民认识贪污的祸害，争取他们对肃贪倡廉工作的支持。
　　廉署有借鉴价值？
　　内地和香港的反腐败体系在很多方面存在差异。首先，两者的外部环境不同。廉政公署的活动范围是一个现代化的特大型城市，而内地反腐败机关所面对的，则是更为广阔的地域、异常庞大的公职人员队伍，以及各地区在经济和社会发展水平方面的巨大差异。这些因素都使得内地的反腐败工作要面对更多的变量，难度也就更大。
　　另外，在机构组成和工作程序方面，内地的反腐败体系也更为复杂。
　　廉政公署在打击腐败方面的主要职责，是接受举报并开展调查。调查完成后，由律政司司长决定是否提起公诉并交由法院判决。内地的反腐败体系则是由多个系统组成。首先，纪检监察系统接受群众的举报并进行调查，如果发现腐败行为已经触犯了刑律，将会把案件移送至检察机关做进一步调查。如果检察机关认定腐败行为确已构成犯罪，将向法院提起公诉，并由后者进行审理和判决。
　　学习廉署，不必照搬其组织架构，而关键是要掌握其工作体系的精髓，具体地说，就是掌握足够的权威、制定正确的战略、建立强有力的专业工作机构这三点。
　　足够的权力和权威是反腐败机构开展工作最基本的前提条件，也是其严格执法的最有力保障。这一点既是香港廉政公署成功的关键，也恰恰是内地反腐败机构当前面临的最大困难。
　　目前，我国在党政系统的每一级都设有相应的纪检监察机构，负责监督同级党政领导的行为。党的纪检机构实行的是双重领导体制，即地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会，在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。
　　双重领导体制的一个客观结果，就是使地方和基层的各级纪检机构直接处于其监督对象的领导之下，其监督效果可想而知。
　　如果研究一下近年来被查办的“一把手”腐败大案，就会发现一个规律，那就是这些“一把手”几乎没有谁是被同级纪检部门扳倒的，其腐败行为最终被查处，往往靠的是民间反腐勇士持之以恒的斗争以及上级反腐败机构的直接介入。所以，这些案例一而再再而三地显示了地方和基层纪检监察机构所面临的制度性束缚。
　　我们固然需要更多敢于为民请命的民间反腐勇士，也比任何时候都更需要秉公执法的“包青天”，但最迫切需要的，则是建立能够在基层明察秋毫、切实承担起对官员干部的日常性监督任务、并能够发现和消灭问题于萌芽阶段的反腐败机构。
　　在上游的堤坝不牢固时不去设法加固，反而寄希望于在下游能够力挽狂澜，是不切实际的想法。
　　防腐重于反腐
　　如果说香港廉政公署在执法方面给我们的启示，主要是“有足够权威才能严格执法”这一朴素的道理，那么在预防腐败方面，廉署则有非常成熟具体的经验可供我们参考和借鉴。
　　廉署的缔造者30年前设计的反腐战略中，最令人钦佩之处就是把预防工作(即我们现在常说的消除滋生腐败的土壤)提升为反腐败体系的重要支柱。经过数十年的摸索，廉政公署的预防工作无论是其广度、深度、系统性和连续性，都已达到了相当的水平。
　　西方有句谚语，“人没有必要重新发明轮子”，意即对已经被发明出来而且证明确实有效的东西，人们没有必要再从头摸索。对于廉署成熟的预防经验，内地的有关部门应大胆奉行“拿来主义”，进行快速的移植和本地化改造，为我所用。
　　香港廉政公署给我们的启示，还包括要充分发动群众，建立稳固持久的群众廉政动员和教育体系。
　　这里所说的发动群众，并非是搞群众运动之意，而是指通过严格执法取信于民，通过系统的教育感化民众，并最终营造一个推崇诚信、反对腐败欺诈的社会氛围，从而实现反腐败机构与民众的良性互动。
　　香港廉政公署已经昂首走过了三十年的风雨，而且还在续写着新的辉煌。对于我国当前的反腐倡廉工作来说，则是三十年太久，只争朝夕。（文/程文浩，作者为清华大学公共管理学院廉政研究室主任。摘自中新网）