瞭望东方周刊 徐建炜
总体来说，监管部门对于民间资本进入银行的当前态度是颇为谨慎的，对于地方上有关民营银行的请示也多婉拒
改革开放以来，民营经济的发展始终是中国经济增长的重要源泉。然而，中国的金融业——主要是银行业——依然维系着国有资本为绝对主导的状态，民营化改革停滞不前。时至今日，民营资本进入银行业领域仍然处在苛刻的管制之下。随着时间的推移，国有金融垄断体制越来越在市场效率、融资结构上暴露出许多问题，引发各方关注。
与之相对应的问题是，大量的中小企业融资需求无法通过正规融资渠道得以满足，被迫转向所谓的非正规金融渠道(又称为“地下金融”、“民间金融”)，从而造就了大量游离于正规金融体系之外的民间游资，它们数量惊人，且大都处在现有的监管框架之外，成为潜在的经济与社会问题的导火索。
所以，是严厉打击非正规金融以将其规模限制于最低，还是通过适度放宽民间资本合法进入银行业以将其纳入监管体系之内，就成为一个重要的现实问题。
在这个问题上，中央的判断与决心是非常明确的。2005年，国务院出台“非公36条”即《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，明确表示“允许非公有资本”进入金融服务业，说明放宽民间资本合法进入银行业是未来的发展趋势。
但这仅仅体现在长期的“务虚”的精神层面，现实中的问题纷繁复杂，在具体的实践中，民营资本进入银行业依旧问题重重，伴随着相当的风险。如果不能在改革的同时做到风险可控，不仅改革的实施会举步维艰，甚至会出现倒退的风险。
那么，民资控股银行业，何时到来？
民资实践的历程
中国的民营资本进入银行业并不是新近发生的事情。早在上世纪70年代末80年代初，中国就开始尝试让民营资本进入银行业。相对而言，那时候的限制是较为宽松的，农村信用合作社、城市信用合作社如雨后春笋一般得到迅速发展。但由于缺乏相应的监管、明确的退出机制以及其他领域的制度建设作为配套，其中的绝大部分都没有经得住历史考验，暴露出严重的问题，最后不得不以政府的集中整顿收场。
农信社与城信社暴露的一系列风险问题使得监管当局对于民营资本进入银行业的放开产生了犹豫，开始逐步通过行政手段将原来的农信社与城信社纳入国有框架以内，由此诞生了两个新的地方性银行机构：城市商业银行与农村商业银行。需要注意的是，无论城市商业银行还是农村商业银行，虽然都已经吸引民营资本的进入，但是整体来说，还是国有控股为主导。
1996年1月2日，中国首家由非公有制企业入股的全国性股份制商业银行——中国民生银行——成立，总计59家发起人单位，13.8亿元股本金，其中85%来自非国有企业。2010年1月，中国民生银行还被评为“2009年中国最有影响力的企业”。尽管这只是个特例，民间资本的属性让它成为中国金融开放的一个特殊标志。
截至2009年底，中国的股份制商业银行已经包括12家：华夏银行、招商银行、光大银行、兴业银行、中信银行、民生银行、交通银行、上海浦东发展银行、广东发展银行、深圳发展银行、恒丰发展银行和渤海银行。
民营资本并没有放弃，在利润驱逐之下，它们仍然在做不断努力。2004年8月18日浙江商业银行正式成立，它是多家民营企业参股组建的第一家民营银行。浙商银行共有股东15家，其中13家是民营企业，民营资本占85.71%，浙江上市公司轻纺城、浙江广厦、万向集团合计股份超过50%;最大的股东有三家，每家所占股份各为10.34%。同一时期，还出现了台州商业银行和泰隆银行两家民营银行。
地方上有关民营银行的请示多被婉拒
从中央的精神来看，无论是2005年的“非公36条”还是2010年的“新36条”，都是鼓励金融业对民营资本开放的；从具体的法律法规来看，《商业银行法》虽然对新成立银行的注册资本、从业人员资历、申请材料等都有详细规定，但也并非高不可攀。可见，进入的“困难”之所在，并非明处，而是暗处。
《银行业监督管理法》中，有这样一句话：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动”。正是这句 “未经许可 不得 ”的规定，在法律上名正言顺地阻止了民营资本进入银行业。
2000年，上海久先公司向人民银行上海分行申请设立“中国侨汇银行”，后者以“上海银行竞争已经十分充分”的书面理由，拒绝了久先公司的申请。可是，如何得知“上海银行竞争已经十分充分”？“为什么银行竞争充分以后就不能批准新银行设立”？人民银行都没有给出详细的论证或者说明。
其实，规定对于银行业监管部门批准或者不批准设立银行的理由是否恰当，并没有太多说明，只是说，银行监管机构在拒绝批准设立银行的申请时，应出具书面理由。于是，便有了这种过于简单的批复。
2004年6月底，由中瑞财团的四大股东——泰力实业、奥康集团、神力集团以及国光投资有限公司发起筹建的“建华民营银行”也没有得到监管部门的批复。徐滇庆教授曾经组建长城金融研究所，试图推动五家民营银行的设计方案，最终也未获批。
总体来说，监管部门对于民间资本进入银行的态度是颇为谨慎的，对于地方上有关民营银行的请示也多婉拒。
拒绝民资，问题不少
在银行业的垄断利润吸引之下，民间资本仍然以各种方式从体制外突破管制，积极参与银行业服务。遗憾的是，绝大多数类似的机构仍然处在体制内外的模糊界限之间，并未纳入正规的国家金融管理体系之内，有时候又被称为“民间金融”、“非正式金融”或者“地下金融”。
“地下金融”的范围取决于正规金融的发展规模与情况，后者越是薄弱、受限越多，前者就会愈加发展壮大。许多在八十年代被认为是“非正式金融”的资金融通服务，在现在看起来是再正规不过。体制的变革，除了维持必要的监管以外，也需要让一部分的“非正规”逐渐变为“正规”。
现代意义的“非正式金融”，起源于1985年中共中央一号文件中提出要“适度发展民间信用”。自那时起，各种各样的社区金融、信用社像雨后春笋一般频频出现，民间金融非常活跃。但是，它们大多同时处在十分尴尬的境地：它们不接受央行的监管，但它们又在某种意义得到地方政府的默许。许多难以在银行获取贷款的机构和个人，也正是依靠着这些体制外的民间金融机构进行资金融通。
根据中央财经大学2006年出版的《中国地下金融调查》报告，地下融资的规模大约占到正规融资规模的三分之一。如此巨大的规模被割裂在监管体系之外，显然不是在解决问题，而是在放纵问题。一方面，脱离监管之外的民间金融处在真空状态，不受约束，才是潜在的金融风险来源；另一方面，央行以信贷为手段的宏观调控措施的效力大打折扣，当央行收紧信贷之时，民间金融就变得异常活跃，很大程度抵消了央行的操作。由此可见，完全拒绝民营资本加入正规金融体系，问题不少，并非长远之计。
也正是考虑到这些问题，我国的监管部门在近些年已经开始有意识的放开民营资本参与银行业活动。
2006年底，银监会允许开设村镇银行，民营资本参股银行机构实际已经没有限制，唯一的门槛是不能取得超过50%的控股权。2008年，银监会决定开设“只贷不存”的小额贷款公司，几乎对所有的社会资本开放。因而，如今的限制，其实仅仅存在于民营资本控股银行业这一个关键环节。
民资控股未必增加整体风险
民营资本控股银行业，会增加银行业整体风险吗？
其实也未尽然。在城市信用社改造的过程中，浙江省曾经通过改制保留了几家纯粹的民营银行，包括浙商银行、台州商业银行、稠州银行和泰隆银行。从近些年的实践来看，这些银行的经营绩效非常不错。它们创造出一套独特的中小企业贷款模式，通过主动上门、存贷结合、担保优先等一系列措施，取得了可观的收益。
现在，就连招商银行、民生银行等股份制商业银行，甚至四大国有商业银行，都开始有意识地学习借鉴他们的经营模式，可谓相当成功。这足以说明，只要制度配套完善，民营资本不仅不会增加风险，还会成为现有银行体系的重要补充，说不定还能成为化解中小企业贷款难的“撒手锏”。
当然，风险也不能忽视。为什么银行业民营化在上世纪80年代的大陆和台湾都爆发出现严重的问题呢？
在笔者看来，这些问题并不是出在民营化本身，而是与民营化有关的配套没有做好。比如，在大陆，利率、汇率都被严格管制，银行业经营的信号机制本身就是扭曲的，此时放开准入，无非是放宽了资本投机的范围，不出问题才是怪事。
民营银行具有很强的适应力，能够根据市场环境的变化、审时度势地为中小企业提供融资，而且在此基础上保持较低的不良资产率和可观的经营利润，同时为国有银行的中小企业贷款提供经验。适宜的准入政策，应当是让国有银行与民营银行在同一起跑线上竞争，从而促进银行业整体效率的提高。
放宽民营资本进入银行业需要三大前提
中央的精神事实上也是站在“疏导”的立场上，通过旧新“国36条”，将民营资本自由准入银行业作为未来的发展方向。但是，放开准入也要所有准备。
笔者认为，放宽民营资本进入银行业需要有三大重要前提。
一是利率市场化。这是放开银行业准入的关键。如果利率水平被人为干预，那么资金的供求都会扭曲，进而影响到银行市场的准入决策。现在的情况就是，官方利率过低，任何人只要能按照官方利率获得借贷，平均意义上就一定能盈利。
那些参与借贷供应的大部分机构，都是有能力以较低的价格从银行获取款项、然后以高价借贷给真正需要资金的机构，而不是真正懂得银行经营的人。此时放开银行业准入，无非是以错误的价格信号、吸引不恰当的机构进入市场，短期之内可能有助于资金配置效率提高，但长期来看，却埋下了深深的风险。
二要建立适应中小银行的监管体系。中小银行尤其是刚刚以民资形态进入的民营银行，在生存环境与经营模式上与传统银行都不尽一致，需要建立符合其自身特点的监管体系。在这方面，国际经验已经很多，以前对民生银行、中信银行等股份制银行的监管也有相关的经验可循，应该说也不是难事。
此外，还需要完善退出机制。任何企业的经营都是有风险的，有风险并非完全坏事，退出所付出的代价可以激励企业认真经营，减缓道德风险。可是，中国目前的银行业尚没有明确的退出机制。事实证明，只有及时清除经营不善的银行，才能保证银行业的健康发展。所以，完善退出机制，是真正放开银行业准入的重要前提。