中国软件政策落地艰难 具体细节存操作难题
http://www.sina.com.cn 2005年06月18日 15:21 中国经营报

　　 作者：初蒙

　　2002年11月28日，国务院信息办正式颁布《振兴软件产业行动纲要2002年至2005年　》(以下简称“47号文件”)。这份文件提出了一系列要在2005年内完成的目标。眼看大限将至，这些目标是否能够完成？文件中的政策措施究竟起到哪些作用？有哪些地方需要修正和理顺？对这些问题进行探讨和总结，对国内软件产业的发展应该具有阶段性的意义。

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　　功过分明

　　47号文件中提出的发展目标为：“到2005年，软件市场销售额达到2500亿元，国产软件和服务的国内市场占有率达到60%；软件出口额达到50亿美元；培育一批具有国际竞争力的软件产品，形成若干家销售额超过50亿元的软件骨干企业；软件专业技术人才达到80万，人才结构得到优化。”

　　“根据赛迪顾问2004年的数据，这些目标基本可以实现。”当初参与了该文件制定过程的专家——赛迪顾问高级副总裁张向宏直截了当地说，“当初没有18号文件《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》和47号文件的支持，国内软件业在短短3年内不可能达到现在的规模。47号文件对引导软件产业发展起到的不可估量的积极意义。”

　　张向宏告诉记者，47号文件中提出的8项政策措施，其中4项已得到较好的落实。例如，“允许软件出口基地内的出口软件企业开立外汇账户；支持符合条件的出口软件企业在境外设立研究开发机构、市场营销及服务机构，并在用汇上给予支持。” 这一项国家外汇管理局在47号文件公布不到3个月内就出台相关政策予以落实了。在“落实软件税收优惠政策”方面，税务系统配合得也比较积极。另外还有“落实投融资政策，加大对软件产业的投入。”和“各级政府和财政拨款事业单位要为购买自用正版软件提高必要的资金，以支持打击软件盗版和走私活动”两项，相关政府部门都痛下决心，贯彻力度相当大。

　　“肯定成绩，也要看到问题。其实一些根本性的问题，在47号文件制定时，就已经被明确提出了。”张向宏边说，边向记者出示了一份名为“《振兴软件产业行动纲要(2002年至2005年)》起草背景”的资料，记者看到这样一段话：当前，我国软件产业发展正处于关键时期，许多深层次矛盾日益突出。这些问题主要表现在：一是不能很好地满足经济社会发展和信息化建设的需要；二是产业发展环境需进一步改善；三是软件企业规模普遍偏小；四是技术创新能力不强；五是国际竞争力差；六是高水平的软件技术人才和管理人才严重不足；七是软件企业工程化管理水平不高，难以适应竞争和发展的客观要求。”这里提到的七个问题，都是我国软件产业“劣根”。从今年软博会上信产部副部长娄勤俭的发言中看到，以上这些问题都没有得到根本性解决。

　　顽疾难除

　　“这些问题解决不了，主要由于47号文件中关系到软件产业命脉的另外4项措施中的具体细节落实不了。虽然国家8个部委都为落实47号文件专门成立了工作组，但有些问题的落实不是单纯某一个系统或某几个部门就能解决的。”张向宏说到。

　　据了解，落实不了的具体细节确实存在一些操作难题。例如，“加强软件产业统计指标体系研究，尽快建立软件产业统计指标体系……建立软件产业现状和政策执行情况的定期评估机制，对软件产业运行情况和相关产业政策执行情况进行定期评估……” 这一项，国家统计局就难以操作。因为这需要工商、海关、知识产权局等多个部门的协商，而“指标体系”、“评估机制”向来都是各行业最敏感的话题，光是如何定义“国产软件”和“国有软件企业”，就是“不可说，不可说，出口即是错”的问题，何况要制定一整套体系，谈何容易？

　　又如“国家重大信息化工程实行招标制、工程监理制，承担单位实行资质认证”这一项也是“痼疾”难治。在全国各地的信息化项目招投标时，经常会有一些名不见经传的当地软件企业“冒”出来莫名其妙的中标，这种怪现象在软件销售市场是一个公开的秘密，要破除“暗箱操作”，推行公开、透明的招标、监理制度，阻力重重。

　　对于“通过产权交易，实现非上市软件企业的资本流动，吸引社会资本投入”这一项，主管部门证监会、银监会也没能交出令人满意的“答卷”。

　　至于“通过与国内外教学机构和著名软件企业联合，大力培养软件市场开拓、经营管理和系统分析设计等人才，大量吸引海外优秀人才”一项，尽管国内已经有30多家“软件学院”，但就像当年每个高校几乎都有“会计系”一样，不少“软件学院”赢利的功能远远超过育人的功能。这造成目前国内的软件人才量多质低的现状，在号称“70万”的“软件大军”中，有多少能打“硬仗”呢？

　　“软件产业像我国大多数行业一样，多年来是粗放型的发展，这反映了更深层的问题。”张向宏补充道，“归根结底，47号文件中有些条款不能落实，不单是软件产业的难题，而是中国产业界普遍存在的难题，只不过软件产业被关注较多，或反映问题比较集中而已。”

　　张向宏所指的难题，也是47号文件在推行的时候政府遇到的最大困难：需要国家的多个部门进行协调配合。据了解，当初曾有12个相应的政府部门根据47号文件的原则制定具体实施细则。最终“执行”的效果不佳，症结就在长期以来的“计划思路”在政府系统中留下的“后遗症”——多头管理，各自为政，利益难平。“有些问题至今未决有其必然性。”张向宏委婉地说。